·        来源：中国汽车报网

去年，我国乘用车行业的平均油耗为7.97升/100公里，这与预期6.9升/100 公里的目标有明显差距。按照这样的走势，2020年我国乘用车行业实现5.0升/100公里的目标难度很大。
　　近期，从工信部传出将推进乘用车企业平均燃料消耗量和新能源汽车积分同步管理的办法，建立起行业平均油耗与新能源汽车积分挂钩制度。这一提法很快在行业内掀起波澜，支持者和反对者均有理有据。
　　不管未来采用哪种制度和手段来对乘用车的油耗进行管理，我们的目标都不能动摇。降低油耗、减少排放既是汽车行业持续发展的生命线，也是汽车行业对社会的责任和使命。
　　我们策划了“乘用车油耗的管与降”系列报道，将系统性地探讨现行乘用车油耗管理办法的得与失；政策作用下，我国乘用车行业油耗的真实水平和存在的问题；汽车企业改进油耗的可行办法；未来乘用车行业油耗的目标与实施路径。
　　本期是系列报道的开篇，聚焦现行乘用车油耗管理办法的得与失。
　　油耗管理政策一有风吹草动，总能轻易地牵动业内人士的神经。
　　近日，国家发改委发布了《新能源汽车碳配额管理办法（征求意见稿）》，首次列出了今后对新能源汽车实施碳配额管理的基本框架和方案，拟将新能源汽车积分制和碳排放市场挂钩。而不久前，工信部透露了将出台乘用车企业平均燃料消耗量和新能源汽车积分同步管理办法的消息。以上三项政策初衷都是为了节能减排，但分属不同管理部门，在管理机制上也有不小差异。该不该合并管理，如何规避问题，怎样形成合力，引发业界广泛的关注和争论。
　　■该不该合并管理有争议
　　关于汽车节能减排制度，在不断修订完善、推陈出新，屡屡引发业内高度关注，也不断产生激烈争议。
　　按照《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）》要求：2015年，当年生产的乘用车平均燃料消耗量降至6.9升/百公里。到2020年，当年生产的乘用车平均燃料消耗量降至5升/百公里。工信部2015年发布《乘用车企业平均燃料消耗管理办法（草稿）》，要求建立一个以积分管理为基础的、有奖有惩的燃料消耗管理制度，将建立“企业平均燃料消耗量积分管理平台”，对企业积分账户进行管理。
　　与此同时，我国逐步退坡的新能源汽车补贴政策也亟待新政策接档。对此，财政部正在研究新能源汽车积分交易制度。主要构想就是将企业每年零排放车型的销售情况记录成积分，不达标企业要缴纳高额罚款，或可向有多余积分的企业购买积分。
　　对于上述两项政策，工信部曾发布明确信号拟将油耗管理与“新能源汽车积分”合并管理。油耗标准是影响汽车产业发展的关键性政策，同样，新能源汽车积分政策或将成为下一个对产业起到方向性、决定性的措施。就在业内关于乘用车油耗管理与新能源汽车积分应分开还是合并实施的讨论还未停息之际，另一主管部门发改委又披露了一份关于新能源汽车碳配额管理的意见稿，希望把新能源汽车积分制和碳排放市场结合起来。
　　对此，中国汽车技术研究中心新能源汽车与财税政策研究室主任刘斌表示：“我国汽车油耗、新能源汽车管理正建立市场化机制，从过去的事前管理向事中事后监管转变。”不过，另一方面，油耗管理、积分制度和碳配额交易，虽然初衷都是为了节能减排，但分属不同管理部门，在管理机制上也有不小差异，实施起来存在一定难度，也由此产生了不少质疑。中国汽车工业协会原副秘书长李万里直言：“工信部、财政部、发改委分别从油耗管理、积分制、碳交易三个方向制定政策，如果规则、标准一开始就不统一，政策实施起来会产生一些问题，可能会影响节能减排的效果。”同时，企业方面也有一定困扰。多家车企负责人均表示，多种规则的存在给企业带来了不确定性，可能会影响企业的技术路线选择，也在一定程度上增加了企业的负担。
　　■政策走向还有不确定性
　　全球及中国过去多年的实践经验证明，“燃料消耗量标准与管理”是实现汽车节能降耗与技术升级最有效的手段。为加速实现汽车行业“节能”效果，2013年我国制定了2020年5L/100km与2025年4L/100km的严格油耗目标，要求企业年均能耗下降6%~9%，这是一个极具挑战的目标。今年7月，工信部公布了2015年度我国乘用车企业平均燃料消耗量情况，我国境内116家乘用车企业行业平均燃料消耗量实际值为7.97L/100km，共有31家企业平均燃料消耗量未达标，占比为26%。面对愈加严格的油耗标准，车企的压力可想而知。
　　据了解，工信部油耗测试采用2000年颁布的欧洲循环工况法，在欧洲循环驾驶工况法中，认定市区30%，市郊70%。一个完整测试循环共计1180秒，由四个市区工况小循环和一个郊区工况组成，其中市区工况共780秒，最高车速50km/h；郊区工况400秒，最高车速120km/h。
　　值得注意的是，在统计企业达到国家乘用车平均燃料消耗量目标的情况时，对纯电动乘用车、燃料电池乘用车、纯电动驱动模式综合工况续驶里程达到50公里及以上的插电式混合动力乘用车的综合工况燃料消耗量实际值按零计算，并按5倍数量计入核算基数之和；综合工况燃料消耗量实际值低于2.8升/100公里（含）的车型（不含纯电动、燃料电池乘用车），按3倍数量计入核算基数之和。
　　以工信部牵头管理的油耗管理办法，最先是为了推动传统燃油汽车节能技术升级，增加企业达标的灵活性而提出，它是基于现有的燃料消耗量标准体系所提出的管理办法，总体来说，它合规对象与目标明确、计算方法确定，企业经过几年的吹风，也积累了一定的技术储备，实施起来风险小，在中期内可助力实现降低油耗，减少温室气体排放的目标。而新能源汽车积分机制，是受美国加州零排放汽车积分法规的启发，希望在中国推动新能源汽车创新技术及产业发展的一套新的政策方案，它依赖于整个新能源汽车技术发展与市场渗透度，有一定的不确定性。此外，有消息称，今年10月国家发改委将启动全国碳市场的碳排放配额分配，到2017年一季度或二季度完成所有配额的分配。目前信息显示，新能源汽车的碳交易将在全国碳市场的平台上进行，而企业平均燃料消耗量积分是否纳入碳市场尚不明确。
　　■诸多问题待解
　　对于现行的油耗政策，颇受诟病的就是除了在产品准入方面对油耗进行控制之外，对企业油耗的达标情况却始终缺乏明确的奖惩机制。国家发改委产业协调司机械装备处处长吴卫曾表示，未来要从市场化、法制化两方面着手，严格管理乘用车燃料消耗，不达标企业可能被淘汰。所谓淘汰，可能是限制其生产和销售，逼迫其退市或被其他企业兼并。但从2013年至今，对油耗不达标的企业除公示外，具体的惩罚制度始终未落地。
　　过去三年国家也一直在推动油耗积分交易与奖惩机制的落地，但鉴于中国汽车组织结构复杂以及多方利益的博弈，目前企业间积分交易规则尚未明确，违规惩罚手段也迟迟未出台。正是由于缺乏明确的奖惩措施，令法不责众的心态蔓延，企业节能技术应用动力大大降低，近两年实际燃料消耗量下降速度趋缓，部分自主品牌企业甚至因SUV销量大增，导致整备质量增加，油耗水平不降反升，很不利于国家油耗目标的实现。数据显示从2010年~2015年，乘用车燃料消耗量降低了0.5L/100km。相对而言，欧洲从2006年~2010年间燃料消耗量降低2L/100km。
　　此外，油耗管理与“新能源汽车积分”合并管理的政策也颇受质疑。有观点认为油耗积分与新能源汽车积分机制分开实施管理对油耗目标的实现更加有利。实施企业油耗法的目的是让企业依靠节能减排技术减少污染、降低油耗，实现传统汽车的升级；新能源汽车产品则更多是推动新的技术，使得勇于吃螃蟹的人能够为环保做贡献从而得到适当的回报。分开管理，目标将更清晰明确，积分计算与合规要求以及惩罚机制将很清晰，减少了企业“钻空子”的空间，并减少政策实施风险与不确定性，能推优淘劣。对此，中国汽车工程学会理事长付于武认为，汽车业能集中管理是好事，但目前将我国汽车业集中到一个部门管理不太现实，需要政府在简政放权和沟通机制上做文章。